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美国为什么能制裁中兴?

来源:   作者:   点击量:642   时间:2018-08-03

根据美国的出口限制法规,美国政府禁止美国制造的科技产品出口到伊朗,这些禁止销售的元件包括高通公司和英特尔公司的芯片等核心组件,而中兴涉嫌违反了美国对伊朗的出口禁令。此次中兴通讯制裁事件由美国商务部主导,调查重点是中兴通讯是否通过皮包公司采购美国产品,然后将其提供给伊朗,从而违反美国的出口禁令。根据美国政府指控,中兴曾向伊朗、朝鲜出售电子产品,违反了美国向这些国家施加的经济制裁。
要了解美国为什么制裁一家公司,需要了解美国的监管机构和法律法规,经梳理,简要介绍如下:
一、美国的监管机构
由于监管机构的竞相存在,政策目标的分歧,整体利益的限制等原因,美国国会无法像其他国家一样确立“一部法律、一个机构”的整体监管体制。美国的出口管制机构主要包括:
1.美国商务部产业与安全局(BIS),大多数的出口行为由商务部下设的这个机构实施监管。其所依据的是商务部颁布的《出口管理条例》(EAR),事实上,该条例并非是一部永久性立法,美国国会有意在某些情形下予以终止适用,但迄今为止仍根据《国际突发事件经济权利法》(IEEPA)以总统令的形式予以维持有效。EAR通常被用来针对“双重用途”项目,即可能用于军事有关或非军事有关的项目。其管制的目的仍体现了冷战思维,其中就包括的不让前华沙条约国和中国触及具有战略意义的高科技技术。近年来EAR逐渐增加了防止大规模杀伤性武器扩散和限制支持恐怖主义国家或打破军事平衡行为的关注度。
2.美国国务院,负责对军事防务产品及服务的管制,其所依据的是《国际武器运输条例》(ITAR),包括列明特别为军事目的设计或改进的产品项目的《美国防务目录》(USML),但已延伸至非军用项目,例如商业通讯卫星。
3.外国资产管制办公室(OFAC),这是美国财政部下属的一个管制机构,其职责不仅限于出口范围,而是扩展至针对列入禁运和制裁国家的出口管制。
4.其他对特殊形式出口行使许可管辖权的机构。
二、美国制裁与出口管制方面的法律
此类法律主要包括下列三项:
1.《出口管理条例》(EAR条例)。在由BIS监管的美国出口管制系统中,EAR条例起到关键作用。EAR条例规范了大范围的原产于美国的商品、软件和技术的出口、转出口和视同出口,包括那些虽然本意单是为了民用但却同时具有民用和军事或扩散应用特性的商品、软件和技术。由EAR条例特别管制的物品均列举在《商业管制清单》(CCL清单)中。几乎所有参与与管制物品有关的交易的个人或公司都有责任遵守EAR 条例。
2.《国际紧急经济权力法案》(IEEPA法案)。IEEPA法案授权美国总统在美国国家安全、外交政策或美国经济遭受异常或特别的威胁时,可以阻止相关交易并冻结相应财产。OFAC依据IEEPA法案监管美国的多项经济和贸易制裁,通过发布一系列制裁清单来禁止与诸如伊朗和北朝鲜等国家的贸易,同时在《特别指定国民名单》(SDN名单)中还列出了很多被禁止的个人和实体的名字。
3.《国际军火交易条例》(ITAR条例)。ITAR条例禁止从美国或美国境外出口或转出口在《美国军火清单》(USML清单)中所列的主要适用于军事应用的原产于美国的防范性物品和服务。所有列在USML清单中的防范性物品或服务的制造商、出口商及代理商必须在美国国务院国防贸易管制局(DDTC)备案。任何个人或公司要想出口或临时进口防范性物品或服务必须从DDTC获得许可。
需要注意的是,从字面的条文来看,EAR条例是最宽泛的出口管制制度,同时相关企业也应注意到ITAR条例和OFAC的合规,因为后两者均为独立且分开执行的。
三、商业出口管制制度要点分析
由于EAR条例是目前美国出口管制中较为主要和重要的监管措施,故重点就其管制范围简介如下:
美国的商业出口管制主要通过对特定产品和特定对象(包括特定的国家、社团组织、公司、个人)的禁运来进行监管;被禁运的产品或对象需要在取得出口许可证的情况下才能就美国产品进行交易。
1.产品分类监管:禁运清单
BIS通过《商业管制清单》(又称“禁运清单”,即CCL, Commerce Control List)分类对出口产品进行分类管制,主要包含十大行业,分别是:0)核及核相关;1)材料、化学、微生物及毒素;2)材料加工;3)电子;4)计算机;5)通信;6)传感器与激光;7)导航与航空电子设备;8)潜艇;9)航空航天与推进产品。
这十大行业的产品和技术又细分为五类,分别是:A)系统、装备和组件;B)测试、检测及生产设备;C)材料;D)软件;E)技术。
其中涵盖了大部分商业产品。
而从产品的来源而言,《出口管制条例》所管理的产品类型包括:
1)所有美国境内的产品;
2)所有原产于美国的产品,无论其置于何处;
3)虽为他国生产但是构成受限美国原产产品的若干情况;
4)特定的、根据美国原产技术和软件生产的直接产品;
5)由美国境外任何工厂或工厂主要部门生产的基于美国原产技术或软件的直接产品。
BIS对于每一种类型的产品都有细化的禁运标准,并针对每一项商品标明其出口管制级别,管制基础(管制原因)与许可证签发标准。
2.出口对象监管:负面清单 
出口对象的“负面清单”包括“国家清单”(Commerce Country Chart)与“实体清单”(Entity List),用于统称BIS对于特定对象的出口限制,凡是记入该清单的国家、地区或实体,均可成为BIS禁止出口的对象。
首先,较为常见的是针对不同的国家的禁运,每个国家的禁运产品及许可标准均不相同, BIS在“国家清单”中会对不同国家实行特定商品禁运的原因进行阐释。而通常所称的“禁运国”则是指全面禁运且不会获得BIS出口许可的国家,包括伊朗、古巴、苏丹、朝鲜及叙利亚。
其次,BIS会在持续监管中针对特定的国家、社团组织、公司或个人签发限制令。以中国为例,BIS对于中国部分国防相关的大学签发了出口限制令,在2015年又对中国四个超级计算机中心禁运所有超算相关产品。《出口管理条例》中列出的“实体清单”针对各类机构进行了明确的禁运规定。
四、违反美国出口管制法律可能面临的后果
1.民事责任
在外国公司从美国公司采购管制物品的环节,美国公司通常会在其与外国公司签署的交易文件中,明确约定相关管制物品的交易受美国出口管制法律的约束,并会约定违反相关法律应承担的法律责任,如解除合同、赔偿损失等。这是外国公司根据具体交易文件因违反协议而可能承担的民事违约责任。
2.行政责任
如果相关管制物品交易违反出口管制法律,完全可能导致不同的美国政府主管部门,如商务部、财政部等,依据不同的出口管制法规同时对当事人进行调查并分别予以处罚。
美国商务部的行政处罚措施主要包括:将相关公司列入“实体名单”(Entity List),被列入该清单的公司将面临更严格的许可制度,或者几乎将丧失与美国公司进行管制物品交易的机会;进行行政罚款,罚款的数额将取决于违法交易次数、违法交易金额等等因素。所有行政调查或处罚,都可以由相关公司与相关主管部门达成和解协议。
3.刑事责任
相关管制物品交易违反出口管制法律的,除被行政处罚外,情节严重的,如隐匿、销毁交易资料,虚假陈述,干扰司法等,相关公司还将同时被追究刑事责任。刑事责任包括没收、罚金以及徒刑等。在追究刑事责任过程中,相关公司也可与美国司法部达成认罪协议而了结案件。
4.其他不利后果
一旦被行政处罚或被追究刑事责任,相关外国公司将无法再从美国公司取得相关产品和技术,不仅影响其技术研发及技术使用,而且还将无法占领相关市场或丧失已有市场。
五、如何防范与出口管制相关的风险
根据以上分析可知,凡是从事与美国出口管制法律项下的管制物品交易(包括贸易与投资)的业务,在实践中均可能面临被美国政府追究行政责任以及刑事责任的风险。为避免不必要的风险,相关公司应在其合规体系或风险控制体系中嵌入如下内容:
1.审慎签署与合作公司的交易文件
1)交易标的:确定交易标的是否为美国出口管制法律项下的管制物品,要求对方提供相应管制物品清单;
2)特定国家:确定对于管制物品出口受到限制或禁止的国家或该国的公司;
3)禁止/限制行为:确定相关法律法规明确禁止或限制的任何行为及相应责任;
4)许可证及其程序:确定相关管制物品交易的许可制度、获取许可的程序以及对交易的影响。
2.交易环节风险评估及防范措施
根据美国出口管制法律的规定以及与美国公司交易文件的约定,细分各具体交易环节,甄别其中潜在的风险,拟定防范措施,避免违约行为及违法行为的发生。
3.妥善保存所有交易记录
建立与管制物品交易相关的文件收集、整理及保存制度,确保交易记录完整、真实且可以随时查询。
4.完善、规范出口管制合规体系
由合规部门或法务部门建立必要的出口管制合规制度,建立、完善与出口管制相关的预防、预警、咨询、报告、调查、处理等程序。对公司相关人员进行适当培训,提高出口管制合规认识,自觉化相关行为。